תפריט
1.על-פי פסיקת בתי המשפט, על חוזים שרשויות ציבוריות הן צד לו חל משטר של דואליות נורמטיבית.
2.כלומר, החוזה המינהלי, דהיינו: חוזה שרשות ציבורית היא צד לו, כפוף לשתי מערכות נורמטיביות: דיני החוזים של המשפט האזרחי ועקרונות המשפט המינהלי. בית המשפט העליון החיל הלכה זו גם על התקשרויות שרשות מקומית היא צד להם.[1]
3.לאור תחולתו של המשפט הציבורי על התקשרויותיה החוזיות של העירייה, נובעת – בראש ובראשונה – החובה לנהוג בהגינות (ולא רק בתום-לב).[2]
4.יתרה מכך, כפועל יוצא של משטר הדואליות הנורמטיבית, חל על החוזה המינהלי עיקרון חוקיות המינהל אשר משפיע על תוקפם של חוזים שרשות מינהלית היא צד להם. נפסק כי רשות מנהלית המבקשת להתקשר בחוזה צריכה סמכות בדין להתקשר בחוזה. רשות ציבורית אינה יכולה להשתחרר מן החובה לפעול במסגרת סמכותה על-ידי התקשרות בחוזה.
5.לאחרונה בית המשפט העליון נדרש לשאלת תוקפו של חוזה מינהלי בין שתי רשויות מקומיות שנפל בו פגם של אי-חוקיות, ובכלל זה לשאלת היחס בין שיקולי צדק בין הצדדים, מצד אחד, ובין תוצאות אי-החוקיות שבה נגוע החוזה, מצד שני.[3]
רקע עובדתי
6.ביום 8.8.2000 נחתם הסכם בין עיריית קריית גת והוועדה המקומית לתכנון ולבניה של קריית גת (להלן ביחד: "העירייה") למועצה האזורית יואב (להלן: "המועצה האזורית"). לפי ההסכם, המועצה האזורית הסכימה להעביר מתחומה לתחום שיפוטה של העירייה שטח בגודל של כ-3,000 דונם. בתמורה, העירייה התחייבה להעביר למועצה האזורית מחצית מסכום 'חלף היטל השבחה' שתקבל מרשות מקרקעי ישראל ו-20% מתשלומי היטל ההשבחה שיתקבלו. ההסכם הובא בפני ועדת גבולות לבחינת גבולותיה של העירייה עם המועצה האזורית, וזו המליצה לשר הפנים לאשר את שינוי הגבולות בין הרשויות המקומיות בהתבסס על ההסכם בין הצדדים.
7.לאחר שהמועצה האזורית קיימה את חלקה, העירייה הפרה את ההסכם ולא העבירה למועצה האזורית את חלקה בתשלום "חלף היטל השבחה" ששולם לעירייה על-ידי רשות מקרקעי ישראל.
8.בשל הפרת ההסכם על-ידי העירייה, המועצה האזורית הגישה נגד העירייה תביעה לאכיפת ההסכם לבית המשפט המחוזי בבאר-שבע.[4] בכתב ההגנה, העירייה טענה שנקבע בהסכם תנאי מתלה שלפיו נדרש, בין היתר, אישור שר הפנים לחלוקת ההכנסות, כאמור בסעיף 9א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות").[5] נטען כי בנסיבות המקרה לא ניתן אישור שר הפנים כנדרש, ולפיכך ההסכם בין הצדדים, ככל שהוא נוגע לחלוקת הכנסות, התבטל. בנוסף, העירייה טענה כי ההסכם לא נחתם על-ידי גזבר העירייה כנדרש על-פי סעיף 203 לפקודת העיריות וסעיף 27(ב) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. נטען כי מדובר בפגם מהותי שבעטיו ההסכם חסר תוקף. בתשובה לכתב ההגנה מטעם העירייה, טענה המועצה האזורית כי האישור שניתן על-ידי שר הפנים לפי סעיף 8 לפקודת העיריות, לעניין שינוי הגבולות, אישר מכללא את ההסכם כולו. יתרה מכך, נטען כי גזבר העירייה היה מודע להסכם. העירייה, לרבות גזבר העירייה, הסתמכו בפועל על ההסכם, ולפיכך נטען שאין לייחס משקל לעובדה שההסכם לא נחתם על-ידי גזבר העירייה.
9.בית המשפט המחוזי בבאר-שבע דחה את תביעתה של המועצה האזורית ופסק כי ההסכם, ככל שהוא נוגע לעניין חלוקת ההכנסות, אינו מחייב את העירייה. על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי הוגש ערעור לבית המשפט העליון.
הדיון בבית המשפט העליון
10.בית המשפט הראשון נדרש תחילה לשאלה האם נדרש אישור שר הפנים לחלוקת ההכנסות לפי סעיף 9א לפקודת העיריות, כפי שנטען על-ידי העירייה, או שמא די באישור שר הפנים לשינוי הגבולות לפי סעיף 8 לפקודת העיריות, כפי שנטען על-ידי המועצה האזורית.
11.בית המשפט העליון קבע כי על חוזה מינהלי חלה תורת הפרשנות התכליתית הנוהגת במשפט הישראלי. לפיכך, נפסק כי יש לפרש את ההסכם על-פי תכליתו כפי שהיא באה לידי ביטוי באומד דעת הצדדים, כפי שהיא עולה מהחוזה בכללותו, הסדריו ומבנהו.
12.במוקד הערעור עמדה השאלה שבנדון והיא מהי הנפקות שיש ליתן למחויבותה החוזית של העירייה? המענה לשאלה זו, מקורו בשני נדבכים הקשורים זה בזה:
א.הנדבך הפנימי לחוזה-
1.עניינו של נדבך זה הוא בבחינת תוכנו ומהותו של החוזה, כך שלפי לשון החוזה והקשרם הטקסטואלי של הדברים, יבין הפרשן את כוונת הצדדים לסעיף הטעון פירוש.
2.בסעיף 8 לחוזה שנחתם בין הצדדים, נקבע תנאי מתלה שענינו קבלת כל אישור הנדרש בדין ביחס להסדרים המעוגנים בחוזה ובין היתר הוסכם כי "שר הפנים או מי מטעמו יענה לבקשתם של הצדיים ויאשר הסכם זה" (סעיף 8(ג) להסכם). נזכיר, כי המועצה האזורית טענה לפרשנות מצמצמת של הסעיף שלטענתה מתייחס רק לעניין שינוי הגבולות בין הרשויות וזאת על רקע העובדה שעיקר ענינו של החוזה הוא בשינוי הגבולות.
3. דא עקא, בחינת החוזה כמכלול מעלה, כי הצדדים ביקשו לוודא שההסכם כולו, על כל סעיפיו יכנס לתוקפו, רק אם ההסדרים הכלולים בו יאושרו על-ידי הגורמים שאישורם דרוש ביחס אליהם, מתוך מודעות לכך שאין דין הסדר בין רשויות מקומיות כדין הסדר שבין צדדים פרטיים.
4.יודגש – גם במצבים אלה, בחינת ההוראה הטעונה פרשנות, לא נעשית על יסוד לשונה והמלל המרכיב אותה בלבד. את הלשון יש לפרש על רקע אומד דעת הצדדים ותכלית החוזה, שעליהם למד הפרשן מה'נתונים' הטבועים בו. הפקת 'נתונים' אלה, בחינת הגיונו הפנימי של החוזה, דורשת את בחינת החוזה כמכלול .[6]
5.בעניין זה, קבע בית המשפט כי בחינת סעיף 8 להסכם מעלה כי כוונת הצדדים היתה כטעת העירייה, לקבל כל אישור הנדרש בדין ביחס להסדרים המעוגנים בחוזה- ולא רק לאישור שינוי הגבולות.
ב.הנדבך החיצוני לחוזה-
1.עניינו של נדבך זה הוא בבחינת האישורים הדרושים לפי חוק לחוזים מסוגו. בגדרי בחינה זו בית המשפט נדרש לעסוק בשתי הוראות מרכזיות. הראשונה היא הוראת סעיף 9א לפקודה, העוסק באישורם של הסדרי חלוקת הכנסות הנובעות, בין היתר, מהיטל השבחה, והשניה היא הוראות סעיף 203 לפקודה, המחייבת את חתימת גזבר הרשות המקומית בהסכמים כבנדון דידן.
פרשנותו של סעיף 9א לפקודה
2.בעניין זה, המחלוקת העיקרית היא ביחס לאישור הסדר חלוקת הכנסות ע"י שר הפנים בהתאם להוראת סעיף 9א לפקודה הקובעת כי:
"9א. השר רשאי לאשר הסדרים בין רשות מקומית מעבירה לבין עיריה קולטת לענין העברת חלק מהכנסות העיריה הקולטת מארנונה כללית ומהיטלי השבחה, לרשות המקומית המעבירה..."
3.במסגרת הליך הערעור התבקש השר לתת את עמדתו בסוגיית חלוקת ההכנסות בעניין דנן. השר מטעמו אישר בתנאים מסוימים את הסדר חלוקת ההכנסות שבהסכם, על אף הטענה שהעלתה העירייה בהקשר זה, זאת מכיוון שסעיף 9א לפקודה עוסק ב"היטל השבחה" (מדיוק בלשון הסעיף) וחלוקת ההכנסות בין הצדדים עניינה ב'חלף היטל השבחה' אין השר מוסמך לאשר הסדר מסוג זה.
4.בית המשפט קבע, כי תשלום 'חלף היטל ההשבחה', כשמו כן הוא – נועד לבוא בנעלי היטל ההשבחה, "לכל דבר". לפיכך, כיוון שלבקשת בית המשפט נתן שר הפנים את אישורו לחלוקת ההכנסות, וזאת על אף שאישור זה ניתן כשני עשורים לאחר חתימת ההסכם וקיום חלקו הלכה למעשה בפועל, קבע בית המשפט כי אישור זה 'בדין יסודו' והוא נותן תוקף להסכמת הצדדים וביחוד לעניין חלוקת ההכנסות.
העדר חתימת גזבר
1.המסגרת הנורמטיבית הצריכה לסוגיית העדר חתימת הגזבר מצויה בסעיף 203 לפקודת העיריות, שבו נקבע כך:
"חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר [...]."
2.גם כאן, מדקדוק בלשונו של החוק, בהעדר חתימה – "לא יחייבוה". הפרשנות הדווקנית של דרישה זו, יסודה בעקרון חוקיות המנהל ושלטון החוק והיא באה להבטיח את השימוש הנכון והזהיר בכספי ציבור ובד בבד לחזק את אמון הציבור ברשויות המנהל.[7]
3.יודגש, כי דרישתנו של סעיף 203 היא אינה דרישה טכנית, אלא דרישה צורנית- מהותית שאי עמידה בה היא מהווה אי הגשמה של תכליתו של הסעיף ומשמעותה "כאי-עשיית ההסכם, כלומר מבחינה משפטית לא עשו הצדדים ולא כלום".[8] מהפסיקה שפירשה את סעיף 203 לפקודה אנו למדים, כי הגשמת תכליתו של האיסור שבסעיף, דורשת שלילת תוקפם של חוזים שנעשים ללא חתימת הגזבר. חוזים שנכרתו באופן שאינו ממלא אחר דרישות הסעיף – בלתי חוקיים הם, ובטלים.
4.נוסף לכך, גם מכח דין החוזים הכללי, סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים) מורנו, כי חוזה שכריתתו בלתי-חוקית – בטל. במקרה דנן, קבע בית המשפט כי החוזה שנחתם בין הרשויות אינו חוקי ולפיכך דינו של החוזה הוא בטלות.
5.יחד עם זאת, סעיף 31 לחוק החוזים קובע את דינו של חוזה הבטל מחמת אי-חוקיותו כך:
"אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה – לחייב את הצד השני בקיום החוב שכנגד, כולו או מקצתו".
6. כך בדיני החוזים הכלליים, כך גם באופן פרטני ביחס לחוזי רשות שאינם עומדים בדרישת סעיף 203 לפקודה: "חוזה מינהלי שבטלותו נקבעה לפי סעיף 203 לפקודת העיריות, נופל לגדר הוראות הסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי)"[9] לא אחת נקבע, כי יש בהוראת סעיף 31 לחוק החוזים כדי לרכך גם את תוצאותיה של אי-עמידה בהוראת סעיף 203.
7.על מנת להכריע ולאזן בין הצורך להגשים את התכלית שביסוד פסלותו של החוזה הפרטני ולהרתיע מפני כריתת חוזים בלתי חוקיים בכלל, לבין הצורך להביא לתוצאה צודקת במקרה הקונקרטי, נדרש בית המשפט להתחשב במידת תום הלב של הצדדים, התנהגותם, מידת אשמם ומידת אי החוקיות הכרוכה בחוזה ובביצוע החיוב, קרי הבחנה בין חוזה כל כולו "טבול" באי החוקיות לבין חוזה שאי החוקיות היא אקראית למהותו. נוסף לכך, ישקול בית המשפט את מידת ביצעו של החוזה הפסול, זאת כדי למנוע מצב כבמקרה דנן שצד אחד קיים את חיוביו במלואם בעוד הצד השני טוען לאי חוקיות החוזה ולבטלותו.
8.בסופו של יום, בית המשפט הורה על קיום החוזה למורת רוחה של העירייה ויחד עם זאת, קבע הפחתה משמעותית בסך של 5 מיליון ₪ מהסכום לו זכאית המועצה האזורית, זאת בשל הצורך לתת ביטוי מוחשי לאי חוקיותו של החוזה והפגיעה בתכליתו של 203 לפקודה.
לסיכום| בברכה, |
| בראש סומך, חברת עורכי דין |
